Uncategorized

С промените на АПК от 2025 г. се въведоха още три фактически състава, при който настъпва мълчаливо съгласие. Според ал. 5 на чл. 173 АПК, в случаите по ал. 2–4 на същия член, когато съдът отмени мълчалив отказ и изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне, ако органът не се произнесе в указания от съда срок, непроизнасянето се смята за мълчаливо съгласие в случаите, когато съдът е установил, че са налице материалноправните предпоставки за издаване на акт със съдържанието, поискано от заявителя. Визираните ал. 2–4 уреждат хипотези, когато органът разполага с оперативна самостоятелност или естеството на акта не позволява съдът да реши въпроса по същество, или сам да издаде даден акт и той изпраща преписката на компетентния административен орган.

В световната практика мълчаливо съгласие по начало се урежда в законодателствата в случаите, когато органът действа при обвързана компетентност. Българският законодател прави голяма крачка и урежда мълчаливо съгласие и в случаи, предвиждащи оперативна самостоятелност. Ал.2 на чл. 173 изрично урежда хипотезата „извън случаите по ал.1“, т.е. и когато въпросът е предоставен на преценката на административния орган. Другата възможност по ал.2 е, когато мълчаливият отказ е обявен от съда за нищожен поради некомпетентност или когато мълчаливият отказ е отменен от съда, но естеството му не позволява решаването на въпроса по същество. Ако в тези случаи административният орган не се произнесе в указания от съда срок, непроизнасянето се смята за мълчаливо съгласие в случаите, когато съдът е установил, че са налице материалноправните предпоставки за издаване на акт със съдържанието, поискано от заявителя. Материалноправните предпоставки може да са налице и когато органът има оперативна самостоятелност.

В случая по ал.3 на чл. 173 при незаконен мълчалив отказ да се издаде документ съдът задължава административния орган да го издаде, без да дава указания по съдържанието му. И когато административният орган не издаде документа в законния срок, настъпва мълчаливо съгласие да се издаде исканият документ. Проблемът е, че мълчаливото съгласие обхваща само волеизявлението да се издаде документът, а не самото му съдържание. С което в крайна сметка не се получава исканият краен резултат. Ако законодателят иска мълчаливото съгласие да обхваща нещо повече от самия административен акт – а именно – и съдържанието на документа, това изисква изрична специална разпоредба в този смисъл. Тя може да се реализира само ако в искането би фигурирал и самият документ, който следва да се издаде и то с точно определено съдържание.

В случая по ал.4 на чл.173 при мълчалив отказ на некомпетентен орган да издаде административен акт съдът обявява отказа за нищожен и изпраща делото като преписка на компетентния административен орган. Когато този орган не се произнесе в срок, настъпва мълчаливо съгласие.

С направените промени се цели да се преодолее бездействието на администрацията след произнасяне на съда в случаите на мълчалив отказ. Законопроектът за създаването на новата алинея 5 на чл.173 от АПК е на група народни представители и е придружен от бланкетна „оценка за въздействието“, поради което не става ясно колко на брой са случаите от практиката, създали основание да се лансира подобно решение. В мотивите се изхожда от становището, че без тази норма „… при повторен мълчалив отказ от страна на администрацията, засегнатото лице има единствената възможност да обжалва наново мълчаливия отказ, което не води до резултатност“. Всъщност чл. 177, ал. 2 АПК и чл. 304 АПК и досега предлагаха някакъв механизъм за защита. От всеки незаконен административен акт настъпват вреди, които може да се търсят от пострадалите адресати на акта. Настъпва и административнонаказателна отговорност за съответните държавни служители. Но вносителите са прави, че това в крайна сметка не осигурява издаване на акта. А безкрайните административни производства и разхождането между съда и администрацията спират процеса на държавно управление и реализацията на правата на гражданите и организациите.

Формулировката на новоприетата алинея е тромава и комплицирана. Освен това заявителят, в чиято полза би следвало да е това правило, трудно ще доказва факта на настъпване на мълчаливото съгласие и неговото съдържание. За целта той ще трябва да се позовава на:

• заявлението си – за да очертае съдържанието на възникналите правни последици;
• съдебното решение за отмяна на мълчаливия отказ със или без указания към органа;
• доказателства за датата на ново постъпване на преписката при компетентния орган – за да обоснове кога е изтекъл срокът за произнасяне (освен ако такъв не е определен в съдебното решение).

При това, ще трябва да се четат и евентуално – тълкуват мотивите на съдебното решение, защото там ще се съдържат констатациите за наличие на материалноправните предпоставки за издаване на желания акт, а не в диспозитива.

Текстът на новата алинея на чл. 173 въобще не е стикован с текста на чл. 58, ал. 4 на АПК. Последният предвижда мълчаливото съгласие да не създава задължения и да не се засягат права и законни интереси за граждани и организации, различни от заявителя. Освен това, в чл. 58, ал. 4 се изисква съдържанието на мълчаливо съгласие, което е идентично със съдържанието на искането на заявителя, да се посочва в декларация до органа. В чл. 173, ал. 5 това не се предвижда – изисква се само актът да е със съдържанието, поискано от заявителя.

В допълнение – в чл. 58, ал. 4 се предвижда условията и редът за удостоверяване и оспорване на мълчаливото съгласие да се уреждат в специални закони. Чл. 173, ал. 5 не е в специален закон и поради това той не може да се разглежда като реализация на чл. 58, ал. 4. Следва изводът, че текстът на чл. 173, ал. 5 АПК е за конкретно определен случай и поради това е специален спрямо текста на чл. 58, ал. 4 АПК. Тъй като чл.173, ал.5 е специална разпоредба с изрична разпоредба за съдържанието на акта, то декларация няма да се изисква, т.е. законодателят е решил да опрости процедурата по удостоверяване на мълчаливото съгласие в този специален текст. А това е опасно, защото съвсем невинаги в искането може да се определи и отдели точно съдържанието на мълчаливото съгласие.

По аналогия ще се приеме, че мълчаливото съгласие и по чл. 173, ал. 5 АПК не трябва да създава задължения и да се засягат права и законни интереси за граждани и организации, различни от заявителя. Но е недопустимо в Кодекс да не се стиковат текстовете и да се допуска прилагане на аналогия на закона. Не е допустимо и да се нарушава правната сигурност. Чудесно е, че законодателят предприема мерки да накара администрацията да изпълнява по-ефективно съдебните решения. Но това трябва да става след внимателно обмисляне и с необходимата юридическа техника.

Освен това, разпоредбата е и потенциално опасна – да си представим например, че се обжалва мълчалив отказ да се даде лиценз или други видове разрешения за ядрени обекти при наличието на оперативна самостоятелност или друго разрешително по въпрос от изключително обществено значение и с потенциално сериозно опасни последици – дали въпросът трябва да се решава чрез мълчаливо съгласие? В такива случаи волята на заявителя замества волеизявлението на компетентния административен орган, което волеизявление включва и въпроси, решавани при оперативна самостоятелност. Съдът не може да осъществи контрол върху съдържанието на въпросите, решавани чрез оперативна самостоятелност. Неслучайно в световната практика институтът на мълчаливото съгласие се използва само във внимателно подбрани категории случаи, а не като общо решение за борба с бездействието на администрацията (за което са предвидени други механизми, стига да се прилагат реално).

С промените в АПК от 2025 г. се създаде нова ал. 2 на чл. 304, която предвиди завишени глоби от 2000 лв. до 8000 лв. при “неизпълнение на задължение на административен орган по чл. 173, ал. 5“.  За съжаление разпоредбата на чл.304, ал.2 от АПК не е съвсем ясна. Какво означава „неизпълнение на задължение на административен орган по чл. 173, ал. 5“. По силата на ал.5 настъпва мълчаливо съгласие, а не задължение на административния орган. Единствената възможност е чл.304, ал.2 да се тълкува в смисъл, че отговорността настъпва, когато:

• съдът е отменил мълчалив отказ и е установил наличието на материалноправните предпоставки за издаването на акт със съдържанието, поискано от заявителя, след което е изпратил преписката на административния орган за ново произнасяне.
• органът отново не се е произнесъл в указания от съда или от закона срок и поради това по силата чл. 173, ал. 5 АПК се приема, че има мълчаливо съгласие.

Или, има двукратно неизпълнение в срок на задължението на административен орган да се произнесе – веднъж с последица мълчалив отказ, втория път – мълчаливо съгласие, съчетано с неизпълнение на указания на съда – било да се изпълни определено процесуално действие, било по същество.

Източници: Проф. д-р. Иван Тодоров , news.lex.bg